省级国土空间规划编制方法探讨
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2018年，国家机构改革将原来分散的空间规划职能整合到自然资源部，开展国土空间规划编制，统筹空间资源管控与利用被提上重要议程。各地自然资源管理机构按照自然资源部要求，在省级国土规划基础上，进一步编制完善省级国土空间规划。在此背景下，湖北省结合2017年以来国土空间规划编制的实践，探索出一套适合本省实际的省级国土空间规划编制方法。
省级国土空间规划的内容
省级国土空间规划是宏观性和政策性相结合的规划，须突出区域协调和底线调控，规划内容主要包括以下7个方面：
定战略：落实国家、区域总体定位和主体功能区战略，针对国土空间开发保护存在的重大问题及面临的形势，结合自然资源禀赋与经济社会发展阶段，制定省域国土空间开发和保护的总体战略。
定目标：落实全国规划下达的国土空间开发保护主要目标，从多方面提出分阶段规划目标和指标，并将主要指标分解到下级行政区。
定格局：立足省域自然资源本底，形成国土空间保护格局；确定城镇、产业开发的轴带和重要节点，依托基础设施支撑体系，形成国土空间开发格局。
定分区：依据国土空间适宜性评价结果，围绕战略目标和开发保护格局，结合地域特征和经济社会发展水平等，以县为单位，一级并列划分各类功能区等。
定要素：坚持节约优先、保护优先，统筹各类自然资源的保护与利用，确定自然资源利用上限，提出自然资源供给总量、结构、布局调整的重点方向及时序安排等。
定支撑：合理配置各类基础设施布局，明确省级重大基础设施项目及建设时序安排。确定全域国土综合整治的目标任务、重点区域和重大工程布局，提出实施补偿机制和差别化政策建议。
定措施：建立各类实施保障制度，制定配套政策，确保规划有效传导和实施。
湖北省国土空间开发保护基本形势
当前，湖北省的国土空间开发保护形势主要表现在：
自然禀赋条件良好，但资源环境承载压力大。全省自然资源禀赋优势突出。水资源充沛，生态安全地位突出，拥有武陵山区、大别山等一批国家重要生态功能区；物产丰富，森林资源、矿产资源种类多。但与此同时湖北也面临着较大的资源环境承载压力。如水资源呈现山丘区工程性缺水、江汉平原水质性缺水、鄂北岗地资源性缺水等水资源供给矛盾；能源资源约束偏紧；产业结构层次不高，服务业占比偏低；资源利用方式较为粗放，保护耕地和保护生态环境的难度持续增大。
国土开发格局相对集中，但城乡与区域发展不平衡。全省人口和城镇空间分布东密西疏，梯度差异明显。中心城市带动作用有待进一步加强，村庄布局分散，土地利用率低下，农村产业经济发展相对滞后，基础设施与公共服务设施和城镇地区差距较大。
生态系统支撑能力较强，但局部区域生态功能呈现退化。森林、湿地和湖泊构成了湖北省主要的生态系统类型，总体状况较为稳定。大气环境质量总体状况相对较好。但局部区域生态功能呈现退化。。水土流失面积占土地面积的比例达到19%。长江干流总磷浓度较高，汉江等支流水华现象时有发生。三峡库区和丹江口库区山体崩塌滑坡、泥石流灾害发生频率较高。
中部崛起战略地位显现，但区域支点作用有待加强。2005年～2017年期间，湖北省GDP增幅在中部六省中居第一。产业基础雄厚，旅游、金融、铁路客运等方面优势明显。但区域支点地位未能充分体现，经济总量、国土开发质量与东部发达地区差距依然明显。开放水平与层次不够高，与长江上下游省市、中部地区其他省份的协调联动有待进一步加强。
湖北省国土空间规划编制实践
确定功能定位和绿色发展战略。规划立足湖北独特区位优势和资源禀赋，发挥中部地区崛起的重要战略支点作用，将湖北省定位为长江中游核心增长极、内陆开放合作新高地、全国生态文明建设先行区、全国现代农业示范区。
构建国土空间新格局。首先，确定开发格局。深入实施长江经济带和“一主两副多级”区域发展战略，形成“一主、两副、一带、三轴、多节点”的绿色发展格局。其次，划定保护格局。构建“三江、四山、千湖、一平原”的生态保护格局。
划分主导功能分区。一是摸清本底。依托全省的本底条件，分别开展资源开发限制性评价、适宜性评价、资源环境承载能力综合评价。二是合理确定功能分区及指引。按照最大程度保护生态安全、促进农产品向优势区域集中、促进城镇建设紧凑布局、集约高效的要求，合理划分主导功能分区，分类提出空间指引。
部署国土综合整治和生态修复、交通能源水利重大工程。其一，实施山水林田湖草综合整治和生态修复，形成“四区一廊”的整治修复格局。其二，构建现代化支撑体系。加快建成“祖国立交桥”，构建“一轴一核两心三区九通道”的综合交通设施空间结构；增强水资源保障能力；加强防洪抗旱、地质灾害防治的重大工程布局，提高建设标准。
建立实施保障机制，完善政策措施。从明确规划法律地位，健全规划定期评估修改、严格考评和监督、建设规划信息平台等方面提出规划实施保障机制。从健全自然资源产权制度和用途管制制度、改革完善土地资源管理制度和配套政策制度、配套实施财政转移和经济激励政策等方面，提出政策措施。
规划中凸显的湖北特色。首先，落实绿色发展战略，建设沿江绿色发展区。其次，推进区域协调发展，构建内陆开放新高地。最后，体现“千湖之省”特色，围绕绿水青山做文章。
原文敬请阅读《中国土地》2019年第1期
编辑：黄薇
审定：叶红玲
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